仅从作为法律环境的宪法这一标题而言，其似乎是对宪法和法律或者宪法和部门法关系的回答，阐述了宪法和部门法的某种关系形态。

在德沃金的理论中，原则同个人权利相关，政策则主要用来指称集体利益或集体目标。就保护方式而言，司法机关的性质决定了，通过司法审判过程中的合宪性解释履行基本权利国家保护义务是唯一方式。

与尊重对应的防御权没有从基本权利客观价值中推导，与保障对应的国家保护义务却从客观价值秩序中导出，显然违背了事理上应相互一致的原理。就此而言，受保护权及与其对应的国家保护义务具有确定性，符合规则所具有的全无或者全有的适用逻辑，应当认定为规则。这与该理论的发源地——德国形成了明显反差。这种模式集中体现在1975年第一次堕胎案判决中。注释: [i]参见张翔：《基本权利的双重性质》，《法学研究》2005年第3期，第21页以下。

从德国基本法第2条第2款第1句规定的生命权条款中导出。在民事案件中，法院履行保护义务的方式主要是对民法进行合宪性解释，尤其是对一般条款和不确定法律概念更需如此。李强：《传统中国社会政治与现代资本主义———韦伯的制度主义解释》，《社会学研究》1998年第3期，第9—10页。

【46】由于国家—社会关系已非单向控制关系，而是转向契约化的交换关系，所以中国纳税人的权利意识增强了，这也进一步激发了其对财政民主和民权保障的诉求。其二，从预算制定到审计的一系列程序得以标准化、制度化。【68】See Thomas P. Bernstein Xiaobo Lü,TaxationwithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,Cambridge University Press, 2003, p.244 【69】See Linda Chelan Li, Managing Government Finance, in David S.G. Goodman, ed., The Handbook of the Politics of China, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2015, p.139. 【70】参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第251—239页。人大、审计制度改革需要改变整体权力架构，皆超出了纯粹预算技术改革的范围，而《预算法》修改虽历十余年，几经博弈，最终几乎没有触及人大、审计制度改革本身。

改革开放后，国家改革的重心是转变政府职能、限制集中性权力的范围，并提高供应公共服务的基础性能力，从而建立一个权力制约、功能分殊（包括国家—社会、立法—行政和中央—地方的功能分殊）的权力架构。关键词:  关键词：现代国家建设财政体制改革预算法国家—社会关系权力配置 自从1994年制定《预算法》并实行分税制改革、1998年开始建设公共财政体制以来，财政预算体制改革作为我国国家治理能力现代化的核心内容，一直有实质性进展：1999年部门预算改革、国库和政府采购改革、2000年以来各地预算参与和公开改革、2014年中共中央提出《深化财税体制改革总体方案》、2016年国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，在基本公共服务、医疗卫生、科技、自然资源、交通运输等领域分别出台《中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，并计划未来起草《政府间财政关系法》。

地方财政自主权不足背后的制度逻辑，不应仅仅归因于单一制本身（在法国等经历过地方分权改革的单一制国家，地方财政自主权得到较好的宪法性保障），而更应看到我国长久存在的假设：中央政府被预设为全国性普遍利益的代表，地方政府是地区利益的代表。【35】当时的社会组织结构呈现一种蜂窝式特征，各级行政和单位组织像蜂窝壁一样将社会分割为互不沟通、自给自足的部分。【38】 在国家—社会关系层面，改革限缩了国家的职能范围，使社会逐渐拥有了更大的自主空间。由此，国政权从追求君主私利的组织转为提供公共服务、促进和捍卫公民利益的机构，行政权力的扩张也因其具有追求公共利益的属性而获得正当性。

【24】埃利亚斯特别指出，国家预算的发展过程就是这一垄断公共化进程的鲜明例证，在此过程中，欧洲国家从领地国家发展为现代税收国家。前者意在行政机关内部建立集中、高效的预算管理体制，提高预算能力、制定政策统一协调的行政预算，而后者则强调财政预算权力应根据功能分殊的原则在横向和纵向双重维度上重新配置，以实现公共机关之间的权力制约和市民社会的政治参与、民主问责。这导致股份制企业、私营企业、外商投资企业所缴纳的税收收入在全国财政收入中从2001年的28．8％升高到2007年的42．6％，因而中国已在财政上高度依赖于社会。这集中体现在单位制上，各级政府和单位都是集政治、经济、社会福利等所有职能为一身的组织，且均有双重职能：一方面，它们是公共物品的提供者，负责公共领域内的政治秩序维持和社会管理。

对于这些中介掮客（middlemen）在田赋征收中的功能描述，参见［美］曾小萍：《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，中国人民大学出版社2005年版，第一章。注释: 【1】参见葛兆光：《古代中国社会与文化十讲》，清华大学出版社2002年版，第39页。

【31】所以，就整体而言，中华帝国集中性权力强而基础性权力较弱。王绍光、马骏：《走向预算国家———财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期，第13—22页。

总之，贯穿新中国财政史的一条主线是，中央政府通过在国家和个人之间直接建立汲取关系，逐步渗透社会、提高汲取能力，从而建立了一套中央集权的公共财政体系，以支撑起国家建设和日益多元的政府职能，使其政策实施得到财政支持。理性化则是西方国家自启蒙运动与工业革命以降贯穿于其政治、经济、社会文化诸领域的主旋律。【7】［美］孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，三联书店2013年版，第86—93页。诚然，当下地方政府确实存在较严重的权力滥用的情形，但应更多考虑通过地方人大监督和公法诉讼来强化约束，而非一味地依靠上级政府的直接指令。【28】  Michael Mann, States, War, and Capitalism: Studies in Political Sociology, Blackwell, 1988, p. 5. 【29】［美］弗兰西斯·福山：《政治秩序的起源———从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2014年版，第109—134页。【39】郑毅：《宪法文本中的中央与地方关系》，《东方法学》2011年第６期，第48页。

邓小南：《祖宗之法———北宋前期政治述略》，三联书店2006年版。【73】参见财政部预算司编：《中央部门预算编制指南（2012年）》，中国财政经济出版社2011年版，第30—32页。

【23】［英］诺贝特·埃利亚斯：《文明的进程·第二卷社会变迁文明论纲》，袁志英译，三联书店，第118页。【51】1998年至2003年期间，全国工商联曾三次向全国政协提交要求对私有财产得到公有财产的同等保护。

【55】 从欧美国家的财政现代化进程看，在前预算国家，包税制为主的征税方式给予征税官员和包税商巨大的任意敛财的空间，支出决定由不同的行政机构各自分散地做出，缺乏一个监督和协调各类收支行为的核心机构，财政过程中充斥着各部门私产化的专款专用（earmarking）、权宜之计和低效腐败，上述三方面预算能力要素都较弱。相比于文革时期立法、行政、司法乃至党委诸权实质上合为一体，1982年《宪法》细化了各国家机关之间的职权分配，其后又经《立法法》《预算法》、各诉讼程序法等基本法律的颁行修改和司法体制改革，全国人民代表大会和法院享有更为独立自主、专业化的权力，一定程度上从政治系统中分化出独立的法律系统，并对政治系统的扩张产生制约【44】。

其最核心的变化便是集中性权力的限缩，这点可从两个维度观察： 第一个维度是国家外部（国家—社会关系）和内部（国家机关间的横纵向分权）都出现了功能分殊。马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第41页。由于财政是政治权力的基础血脉与支柱，中立性、技术性较强，从官方到学界都普遍期待财政预算体制改革成为政治体制改革的最佳切入点。然而，在限制国家集中性权力的财政制宪民主一维，改革成效则颇为有限。

在此背景下，1958年至1978年之间的税制极为简单，仅包含工商税、农业税和关税等10种税收，【13】且税收收入比重从1950年的78．8％降至1978年的45．9％。相反，埃利亚斯考察中世纪到现代早期欧洲国家形成轨迹中垄断与 统治的关系，发现垄断的性质呈现从私到公的特征变化。

【2】马骏指出，决定国家征税机制的核心要素是对征税合同类型的选择，包税制是一种固定租金合同，而国家征税机关直接征收则是工资合同。［美］乔尔·米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东等译，江苏人民出版社2009年版，第5页。

黄敏兰：《质疑‘中国古代专制说依据何在？———与侯旭东先生商榷》，《近代史研究》2009年第6期。通过回顾财政体制改革之路，本文揭示出两条主线的不同步状态，并探究其制度根源。

因此，财政预算层面的国家基础性能力有较大提高。【21】如图４所示，这一改革调整了央地政府之间的税收分配格局，显著提高了中央收入的比重。【16】 1978年以来，国家开始退出对生产和销售的直接管理，同时，也逐步实现国家转型。此后，为缓解战争和宫廷花销所导致的财政压力，各欧洲国家开始向日益商业化的社会施加税赋，主要财源从领地转为私人部门，结果是，在很大程度上，拥有似乎是无限权力的统治者对其所统治的社会有着职能上的依赖，【25】不再能单方面施加意志。

一方面，虽然财政预算改革的深入使原有的结构性问题更为凸显，也部分地推动了宪法性变革（例如央地财政事权和支出责任改革促进了央地分权立法），但改革内容未涉及对人大和央地关系等国家机构制度本身的调整。引自李炜光：《公共财政改革是突破口》，《三联生活周刊》2013年3月13日，http//www．lifeweek．com．cn/2013／0313／40236．shtml。

在计划经济时代，由于公有制下所有经济资源都被国家所控制，因此，人民很难形成影响国家收支政策的意识，或产生要求国家财政对社会公开、接受人民及其代表问责的政治压力。【63】参见马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社2005年版，第119页。

在此背景下，国家启动了分税制改革，划分中央税与地方税，并以垂直管辖、独立于地方政府的国税系统征收中央税和分享税。【30】另一方面，国家的触角只能伸展到县级，加之缺乏高效的现代财政制度及 家产官僚制的低效腐败，因而社会动员能力较差，无力将巨大的社会财富转化为实现国家意志的手段。